Observaciones
a la iniciativa que el PAN ha propuesto para controlar la deuda.
Tuitedo por Pájaro político el pasado 7 de Febrero[1], el PAN presentó un
resumen de la iniciativa que pretende modificar la constitución a fin de lograr
mejores niveles de fiscalización y control de la deuda subnacional. El
tema se ha mantenido en los medios últimamente, y es muy oportuna la
posibilidad que las organizaciones políticas brindan para realizar un ejercicio
analítico en tiempo real.
De ahí
que el Observatorio sobre el Control del Gasto Público aproveche la ocasión
para entablar un dialogo de políticas públicas tomando como punto de partida
los recientes acontecimientos en torno a las deudas subnacionales. Este breve
escrito se divide en dos. Primero describo los aspectos que para el Observatorio
fueron más importantes resaltar de la iniciativa que hizo el PAN público en
conferencia de prensa. Segunda hago cuatro observaciones con el objetivo de
alimentar el debate en virtud de incrementar las opciones que tenemos para
mejorar la actual Política sobre el Control del Gasto Público.
El
documento del PAN[2]
deja ver con graficas el nivel de endeudamiento y los ritmos acelerados en la
que varios gobiernos estatales han incurrido a lo largo de los últimos años. El
endeudamiento como tal es visto como el gran problema.
El
documento del PAN argumenta que aquello que origina el problema (las altas
deudas) es el actual diseño jurídico que le permite a los estados incurrir en
esas prácticas. Y además menciona la propuesta, el problema se agudiza cuando
los gobernadores obtienen mayoría de su partido en los congresos. Lo que sucede
es que la deuda aprobada termina siendo legal pero no legítima, dice el
documento. Adicionalmente se apoya el argumento correlacionando los estados con
gobiernos unificados y mayores niveles de deuda. Lo que en teoría debería fungir
como el contrapeso del ejecutivo, no lo es cuando el mismo partido domina las
decisiones de ambos poderes. Esto de entrada concede el supuesto de que los promotores
de la deuda subnacional son los gobernadores.
La iniciativa,
según el documento público antes mencionado, ofrece una solución al problema
compuesta por tres aspectos fundamentales.
·
Primero modificar el marco jurídico para que los congresos locales
aprueben deuda pero con mayorías calificadas.
Por un lado la federación respeta la autonomía de los gobiernos subnacionales y
por otro hace que el número de partidos se incremente para tomar una decisión.
·
Segunda, dotar al senado de nuevas responsabilidades que le permita
supervisar y emitir fallos sobre la contratación de deuda de los gobiernos
estatales. De esta manera el Senado, como órgano representante de entidades
federativas, se vuelve un contrapeso a las decisiones en este rubro que tomen
los gobiernos estatales.
·
Tercero, equipar a la ASF con mayores atribuciones para vigilar,
investigar y sancionar a los oficiales de los gobiernos que hayan incurrido en
prácticas que dañen las finanzas públicas.
La propuesta es muy interesante puesto que atrae a la agenda
política un tema que había tardado tiempo en ser tomada en serio por quienes
tienen poder político de impulsarlo a ser parte de las acciones del gobierno.
Como un primer “saque” parece una buena práctica, sin embargo existen otros
puntos que están a tiempo de ser considerados a fin de obtener una política
sobre el control de gasto público mejor acabada.
4 Observaciones
- Punto 1. Habría que matizar el problema de la deuda pública, y con esto la importancia en definir apropiadamente el problema. Aunque ciertamente los niveles de deuda son alarmantes, estos también resultan ser mecanismos que permite a las sociedades hacer gastos en el presente cuyos beneficios de mediano y largo plazo superan el costo de la deuda misma. Lo cierto es que ante la falta de rendición de cuentas de los gobiernos endeudados, ni siquiera un análisis de este tipo puede hacerse ex post. En otras palabras, el problema no necesariamente reside en la deuda sino en la pobre justificación e información que los autores de la misma han hecho, y que por lo tanto se vuelve imposible hacer una evaluación un poco más objetiva. La sugerencia esta en redefinir el problema como la ausencia de rendición de cuentas sobre los actos que se hacen en materia de endeudamiento. Sin embargo la propuesta como esta en la mesa, dificulta más las decisiones y ello no necesariamente se traducirá en mejores deudas. Puede incluso incrementarlas, tal y como muchas investigaciones han observado. Con más jugadores de veto (en mayorías calificadas e inclusión del senado), solo se vuelve necesario hacer más grande la bolsa que se tiene que repartir.
- Punto 2. Si se decide mantener la definición del problema como tal, es entonces importante advertir el siguiente punto. La propuesta como esta, parece identificar al gobierno ejecutivo de las entidades federativas como el único actor que incurre en deudas. De ahí que cuando existen gobiernos unificados el sistema de contrapeso no funcione. Sin embargo hay suficiente evidencia que señala el papel que tienen los congresos de los estados y los municipios como actores que terminan por inflar los números. El asunto es entonces de mayor calado y requiere una perspectiva sistémica. Para efectos didácticos imaginemos que el legislativo y los municipios también incurren en deuda. ¿Qué incentivos tienen éstos de ser verdaderos contrapesos al ejecutivo si este último es también cómplice (o promotor) de lo que el legislativo y gobiernos municipales hagan? Si el problema a atacar es únicamente el nivel de las deudas y si señalamos al ejecutivo como único culpable, de muy poco servirá imponer mayorías calificadas para la aprobación y contratación de deudas. Cabe entonces incluir otros actores que pudieran estar subiendo el nivel de la deuda en maneras quizá menos directas pero igualmente efectivas.
- Punto 3. De cualquier manera que sea identificado el problema de las deudas, se hace caso omiso a la importancia de los subsistemas de rendición de cuenta de las entidades federativas. Para efectos prácticos son las entidades de fiscalización de los estados los que debería obtener las condiciones necesarias para ejercer una política sobre el control del gasto público acorde con un sistema político federal. Sería muy importante explorar la necesidad de reformar los sistemas de rendición de cuentas que imperan en los gobiernos subnacionales, en lugar de (o a la par) con los contrapesos que se quieran imponer desde arriba. Puesto que como había mencionado, los contrapesos federales no necesariamente mejoran los actos subnacionales, solo los hacen más complicados y los politiza en grados innecesarios.
- Punto 4. El pasado 30 de enero, en el programa Espiral[3] se rescataron explicaciones un tanto más sistémicas sobre las deudas subnacionales. Hubo dos hipótesis muy interesantes que necesitan ser consideradas para enfrentar el problema de la deuda. En otras palabras, hace falta aún responder ¿Por qué nos endeudamos a esos niveles? Las dos claves para responder son las siguientes:
- · La primera. Los gobiernos subnacionales, tanto municipales como estatales incurren cada día más en áreas de política pública cuya responsabilidad original no queda claro en que orden reside. Se observa una ampliación de las agendas de políticas que dan pie a que los gobiernos subnacionales incrementen el gasto en áreas que anteriormente no hacían o no tenían posibilidades. A la luz de la reciente competencia y alternancia electoral los gobiernos sub nacionales tienen en la agenda de gobierno un elemento más para ganar elecciones. Pero este gasto es totalmente independiente al despilfarro que ahora se hace durante comicios electorales. Sino que efectivamente las políticas sirven para mostrar que el gobierno hace cosas y que “si sirve”; el problema es que no está clara la responsabilidad que tienen las órdenes de gobierno para efectuar dicho gasto. En el peor de los casos se tiene más compromisos de gasto pero no mejores condiciones socio-económicas.
- · La segunda hipótesis, que igual no es excluyente con la primera, se ubica en las facilidades que ahora tienen los gobiernos subnacionales para contraer deuda con entidades privadas. O dicho de otro modo, las condiciones preferenciales que tienen los bancos para prestar a los gobiernos. Pues estos últimos, ante la nula capacidad de respaldar prestamos con bienes patrimoniales, ahora lo pueden hacer con las futuras transferencias federales que estén programadas. El mecanismo es tan sencillo que, como dicen los expertos en “Espiral”, el banco se cobra a lo chino. Antes de que la transferencia llegue al municipio o estado, estas fueron directamente a pagar al banco. En este sentido y ante la nula posibilidad de que un gobernante sufra las consecuencias futuras de haber contratado deuda, pues no se puede reelegir, produce lo que los economistas y políticos llaman problemas de inconsistencia intertemporal. Pues habría que considerar si el gobernante en turno hubiera contratado deuda de haber tenido que enfrentar una administración con menos dineros de transferencias. Dineros que representan además más del 50% del gasto total de las entidades subnacionales ejercen.
Con esto lo único
que el Observatorio pretende es ayudar a tomar mejores decisiones y mejorar la
calidad de la política sobre el control del gasto en México.
